44-ФЗ О контрактной системе: отличия от 94-ФЗ. Основные изменения в правовом регулировании государственных и муниципальных закупок по законам № 44-ФЗ и № 94-ФЗ

С 01 января 2014 г. вступает в силу федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – закон № 44-ФЗ). Соответственно утрачивает силу федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – закон № 94-ФЗ).

Для специалиста, сталкивающегося в процессе осуществления профессиональной деятельности с государственными и муниципальными закупками, как на стороне заказчика, так и на стороне поставщика, крайне важно понять основные отличия закупок по закону № 44-ФЗ от размещения заказов по закону № 94-ФЗ. Предлагаем краткий анализ важнейших изменений в данной сфере.

1. Сфера правового регулирования.

Закон № 94-ФЗ содержит 9 глав, 65 статей; регулирует вопросы размещения государственных и муниципальных заказов путем проведения конкурсов, аукционов (в т.ч. в электронной форме), запросов котировок; размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также порядок обжалования действий (бездействия) заказчика, комиссии, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки.

Сфера регулирования закона № 44-ФЗ существенно шире. Он содержит 8 глав, 114 статей, требует принятия более 60 подзаконных нормативных актов на федеральном уровне, а также устанавливает возможность регулирования отдельных вопросов в сфере закупок на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне.

Закон № 44-ФЗ и принимаемые в соответствии с ним подзаконные нормативные акты системно регулируют вопросы планирования, нормирования, обоснования закупок, способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), включая закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя); мониторинг и аудит в сфере закупок; порядок исполнения государственных и муниципальных контрактов и экспертизы полученных результатов; информационное обеспечение контрактной системы, контроль в сфере закупок и порядок обжалования действий (бездействия) различных участников контрактной системы, в том числе контрактных управляющих, должностных лиц контрактной службы.

Закон № 94-ФЗ распространяет свое действие на заключение контрактов (договоров) на поставку товаров, выполнения работ, оказание услуг.

Закон № 44-ФЗ регулирует, кроме того, приобретение недвижимости, аренду и иные договоры, предполагающие оплату из бюджетных средств в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд. Понятие закона № 44-ФЗ «Закупка для обеспечения государственных и муниципальных нужд» существенно шире «размещения заказа» по закону № 94-ФЗ, закупка заканчивается исполнением обязательств по контракту.

2. Принципы закупок.

Закон № 94-ФЗ не содержит каких-либо специальных норм о принципах размещения заказов. При этом анализ общих положений закона позволяет выделить следующие основные принципы размещения заказов:

• единство размещения заказов
• эффективное использование бюджетных средств
• развитие конкуренции
• информационная открытость размещения заказов

Закон № 44-ФЗ определяет следующие принципы функционирования контрактной системы:

• открытость и прозрачность информации (вся информация в сфере закупочной деятельности должна размещаться в единой информационной системе, быть полной и достоверной)
• обеспечение конкуренции (добросовестной ценовой и неценовой конкуренции)
• профессионализм заказчиков (предполагающей, в т.ч. создание профессиональной контрактной службы заказчика)
• стимулирование инноваций
• единство контрактной системы
• ответственность за результативность, эффективность осуществления закупок

3. Планирование, обоснование закупок.

Закон № 94-ФЗ лишь упоминает о необходимости размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов, не связывая с таким размещением наступления каких-либо правовых последствий.

В законе № 44-ФЗ планированию посвящена отдельная вторая глава, которая устанавливает необходимость формирования, утверждения и ведения планов закупок (на 3 года) и планов-графиков (на финансовый год), обоснования закупок, с учетом установленных норм и моделей централизации. Закупки, не предусмотренные планами-графиками или не соответствующие информации, включенной в план-график, не могут быть осуществлены.

При подготовке плана-графика осуществления закупок заказчик обязан обосновать начальные (максимальные) цены контрактов, цены контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), используя методы и источники информации, указанные в статье 22 закона № 44-ФЗ. При этом приоритет закреплен за методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

Закон № 44-ФЗ предполагает введение нормирования в сфере закупок в форме установления требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Закон № 44-ФЗ запрещает закупки товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши.

4. Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Закон № 94-ФЗ устанавливает следующие способы размещения заказов:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Закон № 44-ФЗ делит способы определения поставщиков на конкурентные и неконкурентные (закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)).

К конкурентным способам отнесены конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Таким образом, заказчики и поставщики должны освоить новые способы закупок: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений. Условия применения данных способов определены, соответственно, в статьях 56, 57 и 83 закона № 44-ФЗ.

Существенно сократилось в законе № 44-ФЗ количество оснований для закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Ограничения на закупки на сумму до 100 тыс. руб., а для образовательных учреждений и учреждений культуры – на сумму до 400 тыс. руб., установлены не по принципу ограничения закупок одноименных товаров в течение квартала, как в законе № 94-ФЗ, а в форме установления предельного объема закупок в стоимостном и процентом выражении.

Согласно требованиям закона № 44-ФЗ, при осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) необходимо обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта. Кроме того, в отдельных случаях в единой информационной системе необходимо разместить извещение о проведении закупки не позднее чем за пять дней до даты заключения контракта.

5. Информационное обеспечение закупок.

Согласно требованиям закона № 94-ФЗ вся информация о размещении заказов должна размещаться на официальном сайте www.zakupki.gov.ru.

Закон № 44-ФЗ предполагает создание единой информационной системы в сфере закупок, которая будет представлять собой совокупность информации о закупках (включая справочную, нормативную информацию, реестры, планы, отчеты, библиотеку типовых контрактов), содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Единая информационная система будет выполнять не только контрольно-информационные функции, но и с 01 января 2016 г. должна обеспечивать юридически значимый электронный документооборот, включая подачу заявок в электронной форме и подписание контрактов посредством электронной подписи.

6. Требования к участникам закупок.

Требования к участникам размещения заказа в законе № 94-ФЗ делятся на основные и дополнительные.

Краткое содержание основных требований:

• соответствие требованиям законодательства РФ
• непроведение ликвидации участника – юридического лица
• неприостановление деятельности участника
• отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника

К дополнительным требованиям, которые устанавливаются по желанию заказчика, отнесены:

• обладание исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, с учетом специфики предмета контракта
• отсутствие сведений об участнике в реестре недобросовестных поставщиков

В законе № 44-ФЗ вышеперечисленные дополнительные требования становятся основными и обязательными. Кроме того, добавлены новые обязательные требования к участникам закупки:

• правомочность участника заключать контракт
• отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не только информации об участнике закупки - юридическом лице, но и информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки
• отсутствие у участника закупки - физического лица либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера юридического лица - участника закупки судимости за преступления в сфере экономики, а также неприменение в отношении указанных физических лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и административного наказания в виде дисквалификации

В отдельных случаях, установленных Правительством РФ, заказчик обязан при проведении конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых аукционов устанавливать дополнительные требования к участникам, в том числе к наличию:

1) финансовых ресурсов для исполнения контракта;

2) на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта;

3) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации;

4) необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.

7. Порядок проведения конкурса.

Открытые конкурсы по закону № 44-ФЗ по принципам и порядку проведения во многом похожи на конкурсы по закону № 94-ФЗ, но имеют следующие основные отличия:

• извещение должно быть размещено в единой информационной системе не менее чем за 20 дней до даты вскрытия конвертов с заявками (по закону № 94-ФЗ – не менее чем за 30 дней)
• в случае внесения изменений в извещение, конкурсную документацию срок до даты окончания срока подачи заявок должен быть продлен так, чтобы он составлял не менее чем десять рабочих дней (по закону № 94-ФЗ – не менее 20 дней)
• заказчик вправе установить возможность подачи заявки только в письменной форме (по закону № 94-ФЗ заявки подаются в письменной форме или в форме электронного документа)
• процедуры рассмотрения и оценки заявок оформляются по закону № 44-ФЗ одним протоколом (по закону № 94-ФЗ отдельно оформляется протокол рассмотрения заявок и отдельно – протокол оценки и сопоставления заявок)

Процедура оценки заявок по закону № 44-ФЗ осуществляется с возможным использованием не менее двух из пяти критериев:

1) цена контракта;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

5) стоимость жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта.

По закону № 94-ФЗ заказчик вправе использовать не менее двух из восьми предлагаемых законом критериев, т.е. количество критериев оценки конкурсных заявок существенно сократилось. При этом по-прежнему обязательным является использование критерия «цена контракта» или нового критерия «стоимость жизненного цикла».

Если конкурс, проводимый по закону № 44-ФЗ, будет признан не состоявшимся в случаях, когда подана одна заявка, соответствующая требованиям, только одна заявка признана соответствующей требованиям, по результатам предквалификационного отбора только один участник признан соответствующим требованиям, контракт с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) может быть заключен только по согласованию с контролирующим органом. По закону № 94-ФЗ контракт с единственным участником заключался без каких-либо согласований.

В соответствии с требованиями закона № 44-ФЗ, если заявки (допущенные участники) по конкурсу отсутствуют, заказчик проводит повторный конкурс; а если повторный конкурс признан по указанным причинам несостоявшимся – запрос предложений.

Обеспечение заявки на участие в конкурсе по закону № 44-ФЗ в отличие от закона № 94-ФЗ может быть представлено не только путем перечисления денежных средств, но и в форме банковской гарантии.

Обеспечение контракта при проведении конкурсов по закону № 44-ФЗ является обязательным.

При проведении закрытых конкурсов закон № 44-ФЗ, в отличие от закона № 94-ФЗ, предусматривает возможность размещения в единой информационной системе извещения о проведении закрытого конкурса в случае, когда сведения, составляющие государственную тайну, содержатся в конкурсной документации или в проекте контракта. Извещение в этом случае размещается в единой информационной системе не менее чем за тридцать дней до даты вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе.

8. Порядок проведения электронного аукциона.

Процедура электронного аукциона, как одно из наиболее существенных достижений закона № 94-ФЗ в свете создания антикоррупционных механизмов и обеспечения развития конкуренции, практически без изменений перенесена в закон № 44-ФЗ; внесены лишь незначительные изменения в некоторые процедурные вопросы.

Распоряжением Правительства РФ от 31 октября 2013 г. № 2019-р утвержден новый Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион). Из перечня, в сравнении с действующим в рамках закона № 94-ФЗ, исключены отдельные виды медицинского оборудования, а также работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту с начальной ценой контракта свыше 150 млн. руб. для государственных нужд и свыше 50 млн. руб. – для муниципальных нужд.

Минимальный срок размещения извещения при проведении электронных аукционов с начальной ценой более 3 млн. руб. в законе № 44-ФЗ сокращен с 20 до 15 дней до даты окончания срока подачи заявок; для коротких аукционов срок не изменился – не менее 7 календарных дней.

Внесение изменений в извещение и документацию об аукционе возможно не позднее чем за 2 дня до окончания срока подачи заявок. При этом срок подачи заявок должен быть продлен таким образом, чтобы до окончания срока подачи заявок оставалось не менее 7 дней.

Установление обеспечения заявок и контракта является обязательным. При этом, в случае если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 3 млн. руб., обеспечение заявок должно быть установлено строго в размере одного процента этой цены.

В случае признания аукциона несостоявшимся правовые последствия аналогичны установленным законом № 44-ФЗ для конкурсов: заказчик либо направляет на согласование в контролирующий орган сведения об аукционе в целях заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), либо проводит запрос предложений (в случае отсутствия и отклонения всех заявок).

В составе первой части заявки на участие в электронном аукционе закон № 44-ФЗ требует указания на товарный знак (его словесное обозначение), знак обслуживания, фирменное наименование, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя предлагаемого для поставки товара при условии отсутствия в документации об аукционе указания на товарный знак, знак обслуживания, фирменное наименование, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя.

9. Порядок проведения запроса котировок.

Запрос котировок как наиболее простой и быстрый способ закупки стандартных товаров и услуг сохранен в законе № 44-ФЗ с небольшими изменениями.

Ограничения на проведение запроса котировок установлены не только лимитом начальной (максимальной) цены – не более 500 тыс. руб., но и в процентах – не более 10% от годового объема средств, запланированных на закупки, и в абсолютном выражении – не более 100 млн. руб. в год.

Законом № 44-ФЗ в целях предотвращения коррупции предусмотрена обязательная процедура публичного вскрытия конвертов и открытия доступа к заявкам в форме электронных документов при проведении запроса котировок.

В случае наличия единственной заявки процедура заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) аналогична установленной для конкурса и аукциона – по согласованию с контролирующим органом.

Продление срока подачи заявок предусмотрено законом № 44-ФЗ только в случае отклонения всех поступивших заявок.

Еще одной актуальной новеллой закона № 44-ФЗ является введение возможности внесения изменений в извещение о проведении запроса котировок – не позднее чем за два рабочих дня до даты истечения срока подачи заявок на участие в запросе котировок.

10. Контроль и обжалование в сфере закупок.

Количество контролирующих органов в контрактной системе существенно увеличилось. В систему контролирующих органов добавлены уполномоченные органы субъекта РФ, органы местного самоуправления, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами; органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Предусмотрена также возможность осуществления общественного и ведомственного контроля в сфере закупок.

Порядок обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки не претерпел в законе № 44-ФЗ существенных изменений.

Добавлены новые субъекты, действия (бездействие) которых можно обжаловать – это уполномоченные учреждения, должностные лица контрактной службы, контрактные управляющие. В качестве лиц, имеющих право на подачу жалобы, в законе 44-ФЗ появились осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц. Расширились полномочия контролирующего органа, рассматривающего жалобы и проводящего плановые и внеплановые проверки. В частности, Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы наделены теперь полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением при осуществлении закупок требований к энергетической эффективности товаров, работ, услуг, в том числе за наличием в документации о закупке, извещении об осуществлении закупки или в проекте контракта требований в отношении энергетической эффективности, предъявляемых к закупаемым товарам, работам, услугам для государственных или муниципальных нужд.

Контрольный орган в сфере закупок наделен в законе № 44-ФЗ правом проводить внеплановую проверку не только в случае подачи жалобы, но и при поступлении иной информации о нарушении законодательства РФ, в том числе и из единой информационной системы.

11. Содержание контракта, исполнение обязательств, экспертиза исполнения.

В законе № 44-ФЗ сохранены жесткие ограничения на внесение изменений в заключенные контракты. К содержанию контракта предъявляются теперь более детальные требования. В контракт включается обязательное условие о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом, а также о порядке и сроках оформления результатов такой приемки. В контракт также включается обязательное условие о сроках возврата заказчиком поставщику (подрядчику, исполнителю) денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта.

Законом № 44-ФЗ, как и законом № 94-ФЗ, предусмотрено обязательное включение в проект контракта условий и размеров ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя). Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2013 г. № 1063 установлены правила определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, что на практике ограничит размеры штрафов и пени, указываемых заказчиком в проектах контрактов.

Если цена контракта превышает на федеральном уровне – 1 млрд. руб., а на региональном и муниципальном уровне – 100 млн. руб., законом № 44-ФЗ установлена обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставить заказчику информацию о своих выгодоприобретателях, единоличном исполнительном органе хозяйственного общества (директоре, генеральном директоре, управляющем, президенте и других), членах коллегиального исполнительного органа хозяйственного общества, руководителе, а также о соисполнителях и субподрядчиках.

Для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан в соответствии с требованиями закона № 44-ФЗ провести экспертизу. Экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации. В некоторых случаях заключения контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) проведение внешней экспертизы исполнения контракта является обязательным

Результаты отдельного этапа исполнения контракта, информация о поставленном товаре, выполненной работе или об оказанной услуге должны отражаться заказчиком в отчете, размещаемом в единой информационной системе.

12. Финансовое сопровождение процедур закупок.

В законе № 44-ФЗ предусмотрена возможность установления случаев обязательного банковского сопровождения контрактов.

Обеспечение контрактов, согласно требованиям части 1 статьи 96 закона № 44-ФЗ, при проведении конкурентных процедур закупок является обязательным. Кроме того, в случае, если цена при проведении конкурсов или аукционов снижена на 25 или более процентов, одним из возможных вариантов антидемпинговых мер, согласно закону № 44-ФЗ, является предоставление обеспечения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер, установленный в документации конкурса или аукциона.

При проведении конкурсов и аукционов обязательным также является установление обеспечения заявок. На денежные средства, перечисленные в качестве обеспечения заявок при проведении электронных аукционов, участникам подлежат выплате доходы (проценты).

Завершая краткий сравнительный анализ правового регулирования государственных и муниципальных закупок в соответствии с законами № 94-ФЗ и 44-ФЗ, следует отметить не только значительное расширение сферы правового регулирования в рамках контрактной системы, но и существенное увеличение объема обязанностей заказчиков, уполномоченных органов, связанных с планированием закупок и исполнением контрактов.

Автор:

Богацкая С.Г. - ведущий преподаватель-консультант по государственным и муниципальным закупкам, корпоративным закупкам по ФЗ-223 УМЦ «Финконт».