Финансовый контроль строительных закупок: практика 2024 года

Согласно статье 3 федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — закон № 44-ФЗ), закупка завершается исполнением обязательств сторонами контракта. Органы финансового контроля при проведении контрольных мероприятий активно влияют на процессы обоснования начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК) и исполнения контракта. С учетом риск-ориентированного подхода к осуществлению контроля закупки строительных работ представляют для органов финансового контроля повышенный интерес, с учетом существенности и вероятности возможных нарушений при осуществлении таких закупок. Наиболее серьезные нарушения контрольные органы выявляют на этапе исполнения контрактов на выполнение работ по осуществлению строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Анализ практики финансового контроля строительных закупок по закону № 44-ФЗ показывает, что наиболее существенными и часто встречающимися являются следующие нарушения, допускаемые заказчиками:

• необоснованное увеличение цены контракта;
• оплата невыполненных работ;
• нецелевое и (или) неэффективное использование выделенных бюджетных средств;
• нарушения при расчете НМЦК проектно-сметным методом;
• непредъявление требований или неправильное предъявление требований подрядчикам об уплате неустойки;
• непредъявление требования о предоставлении обеспечения исполнения контракта в случае продления срока выполнения работ.

По результатам мероприятий финансового контроля заказчики, как правило, получают представление об устранении выявленных нарушений. Если нарушения не столь существенны и могут быть устранены самим заказчиком, то можно считать, что финансовый контроль достиг своей цели с минимальными отрицательными последствиями для сторон строительного контракта. Но чаще органы финансового контроля выявляют неосновательное обогащение на стороне подрядчика или более серьезные нарушения у заказчика, что ведет, как правило, к судебным спорам с органами финансового контроля и (или) искам к подрядчикам о взыскании в бюджет перечисленных заказчиками денежных сумм.

Приведем несколько характерных примеров оспаривания результатов финансового контроля строительных работ.

1. Достаточно часто контрольные органы выявляют в отчетной (сметной) документации по строительству завышение объемов работ по сравнению с их реальным исполнением.

Например, по делу № А82-919/2022 арбитражный суд по иску заказчика взыскал с подрядчика неосновательное обогащение в сумме 1 862 381 рубль 66 копеек и проценты за пользование чужими денежными средствами. Нарушение было выявлено в результате выездной проверки Управления Федерального казначейства соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета иных, межбюджетных трансфертов на реализацию национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги». В результате выборочного анализа сметной документации выявлено, что в пункте 48 локального сметного расчета № 02-01-2 «СВСиУ» предусмотрена разборка дорог из сборных железобетонных плит площадью до 3 метров в объеме 3528 кубических метров. В соответствии с актом выполненных работ от 22.10.2019 № 02-01-02/1 в пункте 47 работы по разборке дорог из сборных железобетонных плит для покрытий автомобильных дорог выполнены в объеме 35,28 кубических метра. Суды, с учетом результатов судебной экспертизы, пришли к выводу о том, что спорные денежные средства ошибочно перечислены подрядчику в связи с наличием технической ошибки в сметных расчетах. То есть ошибка была допущена еще при определении НМЦК. По мнению судов, подрядчик как профессиональный участник подрядных правоотношений при производстве работ мог и должен был сообщить заказчику о наличии технической ошибки, что им сделано не было.

2. Типичным нарушением, допускаемым подрядчиками, влекущим взыскание с них части полученных за выполненные работы денежных сумм, является неправильное оформление вывоза строительного мусора. В частности, по делу № А40-98649/23 судом апелляционной инстанции удовлетворен иск заказчика к подрядчику о взыскании 6 424 685 руб. 08 коп. неотработанного аванса.

Главным контрольным управлением города Москвы проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности заказчика (истца), в соответствии с которой выявлены избыточные расходы в размере 6 424 685 руб. 08 коп., поскольку подрядчиком (ответчиком) не представлен комплект документации, подтверждающий факт выполнения объемов работ по погрузке и выгрузке, перевозке строительного мусора, в том числе путевых листов.

Суды учли при рассмотрении дела, что в соответствии с пунктом 5.1.6 контракта заказчик вправе ссылаться на недостатки работ (также выявленные после окончания срока действия контракта), в том числе в части объема и стоимости этих работ, по результатам проведенных уполномоченными контрольными органами проверок использования денежных средств бюджета города Москвы.

Согласно пункту 4.6 порядка обращения с отходами строительства и сноса в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 25.06.2002 № 469-ПП, отходоперевозчик обязан при доставке отходов отходополучателю оформить данный факт и получить от отходополучателя отмеченный им сопроводительный талон отходов строительства и сноса (пример прилагается). Апелляционным судом установлено, что в представленных ответчиком талонах отсутствует отметка отходополучателя. Адреса, указанные в КС-2 № 23 в рамках проведенного ремонта жилых помещений, из которых осуществлялся вывоз отходов строительства и сноса, не совпадают с адресами согласно представленным ответчиком путевым листам, из которых ответчиком осуществлялся вывоз отходов строительства. Суд апелляционной инстанции отметил, что представленные в материалы дела талоны не могут служить доказательством надлежащего выполнения работ в связи с тем, что в них не содержится указание на объект вывоза грунта. Также в материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие проведение расчетов с перевозчиком и полигоном, где размещен грунт, а также иные документы, подтверждающие оказание услуг по перевозке и размещению в заявленном объеме.

3. В условиях постоянного роста цен на строительные ресурсы такие результаты финансового контроля повышают риски подрядчиков и заказчиков, что приводит к сложностям в реализации государственных программ и проектов строительства и реконструкции объектов, усугублению проблем несостоявшихся закупок строительных работ и неисполнения или ненадлежащего исполнения заключенных контрактов в сфере градостроительной деятельности. Поэтому чрезвычайно важен и противоположный опыт успешной защиты прав и интересов подрядчика, к которому заказчик вынужден предъявлять иск о взыскании денежных средств по результатам мероприятий финансового контроля. В пользу сторон строительного контракта играют и новые нормы Градостроительного кодекса РФ, в частности, части 1 статьи 8.3 о том, что сметные нормативы и сметные цены строительных ресурсов, использованные при определении сметной стоимости строительства, не подлежат применению при исполнении указанных контрактов или договоров.

Например, по делу № А45-33285/2023 суды признали недействительным пункт представления по результатам выездной проверки Управления Федерального казначейства, которое выявило и отметило в указанном пункте нарушение в заключении контракта с подрядчиком, применяющим упрощенную систему налогообложения, по цене, рассчитанной с учетом НДС 20%.

По результатам плановой выездной проверки Управления Федерального казначейства в отношении ГКУ «Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области» в части соблюдения законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в отношении отдельных закупок для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счет субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета, были выявлены и отмечены в акте проверки девять пунктов нарушений, в основном в части обоснования и изменения цены контракта, в том числе было отмечено следующее: «В нарушение требований, установленных частью 22 статьи 22 Закона о контрактной системе, пунктом 3 Порядка № 841/пр, пунктами 2.1 Контрактов №№ 1/432, 1/433 объектом контроля определена цена контрактов с учетом НДС (20%), предусмотренным сметой к Контрактам №№ 1/432,1/433. При этом Контракты №№ 1/432, 1/433 заключены с единственными подрядчиками, не являющимися плательщиками НДС, что привело к завышению стоимости цены Контрактов №№ 1/432, 1/433 на общую сумму 8 528 468,59 рублей.».

Суды, удовлетворяя требования заказчика о признании спорного пункта недействительным, указали, что определение цены контракта, заключаемого с единственным подрядчиком, осуществляется проектно-сметным методом, рассчитывается на основании сметной стоимости объекта строительства, на которую получено положительное заключение государственной экспертизы. Сметная стоимость строительства включает сумму НДС на работы, материалы, услуги, за исключением стоимости работ и услуг, не подлежащих налогообложению в соответствии со статьей 149 Налогового кодекса Российской Федерации. Эти исключительные случаи уже учтены в сметной стоимости строительства.

Сметная стоимость объектов капитального строительства определена с учетом НДС. Определена цена контрактов в соответствии с требованиями Методики № 841/пр. Соответственно, в действиях заказчика (заявителя) отсутствует нарушение требований, установленных частью 22 статьи 22 Закона о контрактной системе, пунктом 3 Порядка № 841/пр. В связи, с чем вывод заинтересованного лица (органа финансового контроля) о неправомерном завышении стоимости цены контрактов № 1/432, 1/433, является необоснованным.

Практику успешного обжалования актов органов финансового контроля важно учитывать заказчикам и подрядчикам в целях формирования обоснованной позиции и защиты своих прав и интересов во взаимодействии с органами финансового контроля и арбитражными судами. Отрицательный опыт обжалования также важен в целях недопущения повторения формальных ошибок и нарушений, предотвращения неблагоприятных последствий, связанных с выявлением однотипных нарушений в действиях заказчиков и подрядчиков строительных контрактов контрольными органами.

Более подробно детали, алгоритмы закупки строительных работ и исполнения контрактов, риски и рекомендации заказчикам и подрядчикам с учетом особенностей проверок органов контроля и практики обжалования их результатов разберем на ближайшем курсе повышения квалификации учебного центра «Финконт» «Закупки строительных работ по закону № 44-ФЗ» в Москве (или онлайн) 23-24 мая 2024 года.

Обзор подготовлен преподавателем УМЦ «Финконт», к.э.н. Богацкой С.Г.