Правила ведомственного контроля в сфере закупок: сравнительный анализ

Федеральным законом от 05.04.2014 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – закон №44-ФЗ) предусмотрена необходимость осуществления ведомственного контроля в сфере закупок. Порядок ведомственного контроля определяется различными подзаконными нормативными актами: Постановлением Правительства РФ, Регламентами органов исполнительной власти, нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных органов.

В соответствии со статьей 100 закона №44-ФЗ порядок ведомственного контроля в отношении подведомственных заказчиков должен быть определен для каждого уровня власти соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.

На федеральном уровне было принято Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2014 г. №89 “Об утверждении Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд” (далее – Постановление №89), которым определены общие правила осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд. Постановлением №89 предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти должны были в месячный срок утвердить свои регламенты контроля.

По состоянию на 10 сентября 2014 г. принято и опубликовано 18 ведомственных регламентов контроля федеральных органов власти:

• Приказ Минкомсвязи России от 07.03.2014 №35 "Об утверждении Регламента проведения Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"
• Постановление Правления ПФ РФ от 07.03.2014 №29п "Об утверждении Регламента проведения ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"
• Приказ Росавиации от 19.03.2014 №146 "Об утверждении Регламента проведения Федеральным агентством воздушного транспорта ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"
• Приказ Росстата от 24.03.2014 №202 "Об утверждении Регламента проведения ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд Федеральной службы государственной статистики"
• Приказ ФТС России от 25.03.2014 №519 "Об утверждении Регламента осуществления ведомственного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд таможенных органов Российской Федерации и учреждений, находящихся в ведении ФТС России"
• Регламент осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения государственных нужд в отношении подведомственных организаций Федерального медико-биологического агентства" (утв. ФМБА России 11.04.2014)
• Приказ Минобрнауки России от 23.04.2014 №398 "Об утверждении Регламента проведения Министерством образования и науки Российской Федерации ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"
• Приказ Роспотребнадзора от 05.05.2014 №376 "Об утверждении Регламента про-ведения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"
• Приказ Минкультуры России от 22.05.2014 №865 "Об утверждении Регламента проведения Министерством культуры Российской Федерации ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"
• Приказ Минприроды России от 22.05.2014 №226 "Об утверждении регламента организации и проведения ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд в отношении подведомственных Минприроды России федеральных служб, федеральных агентств и федеральных государственных бюджетных учреждений"
• Постановление ЦИК России от 27.05.2014 №232/1474-6 "Об утверждении Регламента проведения ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"
• Приказ Росгидромета от 27.05.2014 №276 "Об утверждении Регламента проведения ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд в от-ношении подведомственных Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды территориальных органов и федеральных государственных бюджетных учреждений"
• Приказ Казначейства России от 29.05.2014 №106 "Об утверждении Регламента проведения Федеральным казначейством ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"
• Приказ ФСТ России от 19.06.2014 №108 "Об утверждении Регламента проведения Федеральной службой по тарифам ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"
• Приказ Минздрава России от 19.06.2014 №293н "Об утверждении Регламента проведения Министерством здравоохранения Российской Федерации ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"
• Приказ МЧС России от 01.07.2014 №332 "Об утверждении Регламента проведения Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"
• Приказ ФАНО России от 09.07.2014 №19н "Об утверждении Регламента проведения Федеральным агентством научных организаций ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"
• Приказ Россельхознадзора от 07.08.2014 №469 "Об утверждении Регламента про-ведения Россельхознадзором ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд"

Из аналогичных нормативных актов, принятых в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, для сравнительного анализа были использованы:

• Постановление Правительства Москвы от 27 августа 2014 г. №488-ПП "Об утверждении Порядка осуществления ведомственного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд города Москвы"
• Приказ Департамента образования города Москвы от 13 марта 2014 г. №215 «О порядке осуществления ведомственного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд образовательных организаций и иных учреждений, подведомственных Департаменту образования города Москвы»
• Распоряжение Мособлтруда от 28.05.2014 №РВ-29 "Об утверждении Регламента Комитета по труду и занятости населения Московской области проведения ведомственного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Московской области"
• Постановление Администрации города Ульяновска от 25.04.2014 г. №2012 «Об утверждении порядка осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд»

Если проанализировать структуру регламентов ведомственного контроля в сфере закупок, то в них, в основном, выделяются три раздела:

I. Общие положения
II. Порядок организации и проведения проверок
III. Заключительные положения

В разделе, посвященном порядку проведения проверок, в большинстве регламентов отражены требования к планированию проверок, уведомлению подведомственных организаций о проведении проверки, права и обязанности проверяющих и проверяемых. Некоторые органы власти добавляют разделы, посвященные комиссиям (инспекциям), осуществляющим ведомственный контроль, оформлению результатов проверки и размещению информации о них на официальных сайтах соответствующих органов в сети «Интернет».

В регламенте, утвержденном Росавиацией (приказ от 19 марта 2014 г. №146) в качестве приложений приведены формы: плана проведения проверок, уведомления о про-ведении проверки, плана устранения нарушений.

По мнению Надежды Шаравской, заместителя начальника Управления контроля социальной сферы и торговли ФАС России (источник: «Фармацевтический Вестник» «ФВ» №26 (771) от 26.08.2014 г.), регламент ведомственного контроля предполагает четкое описание последовательности проводимых процедур, внутренних сроков каждого этапа проверки. В этом документе министерство (иной орган власти) должно было определить состав работников, уполномоченных проводить ведомственный контроль, требования к ним, количество членов комиссий, их права и полномочия, распределить функции по контролю между своими департаментами или назвать конкретный департамент. Кроме того, необходимо описать процедуры планирования контрольных мероприятий, принципы определения последовательности проверок, планируемое количество проверок на определенный период, т.е. установить объем ведомственного контроля, порядок его проведения, критерии оценки действий заказчиков, требования к оформлению результатов, отчетов и их содержанию, порядок контроля устранения выявленных нарушений и т.д. В регламенте также должна учитываться специфика закупок, осуществляемых подведомственными организациями.

Однако далеко не все министерства и ведомства придерживаются такого понимания требований к регламентам контроля. В некоторых документах отсутствуют четкие условия и последовательность действий проверяющих органов; непонятно, каким образом заказчик будет мотивирован на устранение выявленных нарушений. Например, последствия невыполнения плана устранения нарушений, выявленных по итогам проверок, предусмотрены только в Регламенте ведомственного контроля Администрации города Ульяновска в виде возможности проведения в этом случае дополнительной, внеплановой проверки с привлечением виновных лиц к различным видам ответственности.

В Постановлении Правительства Москвы №488-ПП более четко определены требования к ведомственным регламентам, разрабатываемым органами власти Москвы. В них должны быть урегулированы вопросы:

• порядок планирования деятельности по осуществлению ведомственного контроля в сфере закупок, порядок и основания внесения изменений в план
• форма уведомления о проведении проверки и сроки его направления
• порядок и основания принятия руководителем Органа ведомственного контроля решения о проведении внеплановых проверок
• порядок определения форм (камеральные и выездные проверки) и способов (сплошной и выборочный) проведения ведомственного контроля в сфере закупок
• порядок и сроки направления запросов о предоставлении документов, информации, необходимых для проведения проверки
• порядок оформления и реализации результатов проверок
• форма отчетности о проведенной проверке
• порядок раскрытия информации о результатах ведомственного контроля в сфере закупок

Определение предмета контроля во всех Регламентах практически полностью скопировано из Постановления Правительства от 10 февраля 2014 г. №89:

а) соблюдения ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок
б) соблюдения требований к обоснованию закупок и обоснованности закупок (с 1 января 2016 г.)
в) соблюдения требований о нормировании в сфере закупок
г) правильности определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)
д) соответствия информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до сведения заказчика (с 1 января 2016 г.)
е) соответствия информации об идентификационных кодах закупок и объеме финансового обеспечения для осуществления данных закупок (с 1 января 2016 г.), содержащейся:

• в планах-графиках, - информации, содержащейся в планах закупок
• в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), - информации, содержащейся в документации о закупках
• в условиях проектов контрактов, направляемых участникам закупок, с которыми заключаются контракты, - информации, содержащейся в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)
• в реестре контрактов, заключенных заказчиками, - условиям контрактов

ж) предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной си-стемы, организациям инвалидов преимущества в отношении предлагаемой ими цены контракта
з) соблюдения требований, касающихся участия в закупках субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций
и) соблюдения требований по определению поставщика (подрядчика, исполните-ля)
к) обоснованности в документально оформленном отчете невозможности или не-целесообразности использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цены контракта и иных существенных условий контракта в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта
л) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта
м) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта
н) своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги
о) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки

В дополнение к перечисленным объектам контроля в Постановление Правительства Москвы №488-ПП включены требования о проверке соблюдения правил закупок в городе Москве, в частности, требований к техническим заданиями, контрактам, использованию подсистем ЕАИСТ.

В правилах и регламентах осуществления ведомственного контроля проверки под-разделяются по различным признакам. Например, согласно порядку, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 27 августа 2014 г. №488-ПП, проверки будут под-разделяться на плановые и внеплановые (по основанию проведения), камеральные и выездные (по форме проведения), сплошные и выборочные (по способу проведения). Департамент образования города Москвы подошел к вопросу классификации проверок творчески, выделив в своем приказе от 13 марта 2014 г. №215 проверки тематические, затрагивающие конкретную закупку, и комплексные, при которых проводится анализ всей системы закупок подведомственных заказчиков.

Результаты сравнительного анализа основных положений регламентов (порядка) ведомственного контроля на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Феде-рации приведены в таблице.

Таблица 1. Сравнительный анализ основных положений регламентов ведомственного контроля в сфере закупок.

Показатель для сравнения / орган власти, утвердивший порядок (регламент)	Министерство образования и науки РФ	Министерство культуры РФ	Правительство Москвы	Комитет по труду и занятости населения Московской области
Периодичность проведения плановых проверок	не чаще чем один раз в два года	В соответствии с планом контрольных мероприятий	не более одного раза в год.	не более 1 раза в год
Основания для проведения внеплановой проверки	а) в случае обращения участника закупки, общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика в адрес Министерства; б) в случае поступления в установленном порядке информации о нарушении заказчиком законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок; в) по поручению (указанию) Президента или Правительства.	Не предусмотрены	На  основании   решения руководителя  Органа  ведомственного  контроля,  принятого  в     связи с поручениями Мэра Москвы, Правительства Москвы, запросами  членов   Совета Федерации  Федерального  Собрания  РФ,     депутатов Государственной  Думы  Федерального  Собрания  РФ и Московской городской Думы, постановлениями и мотивированными обращениями правоохранительных органов,  органа,  уполномоченного  на   осуществление контроля в сфере закупок, государственных органов города Москвы, органов местного самоуправления, граждан и организаций	Внеплановые проверки осуществляются на основании решения председателя Комитета при наличии информации о нарушениях законодательства РФ о контрактной системе.
Условия проведения выездных проверок	а) при осуществлении контроля соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта и соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки; б) в случае, если сведения, подлежащие проверке, составляют государственную тайну; в) по соответствующему поручению Министра	Приказ Минкульта	Решение о форме проведения плановой проверки принимается   при формировании плана  проверок,  а  при  назначении  внеплановой   проверки определяется в правовом акте о проведении такой проверки.	Решение о форме проведения плановой проверки принимается при формировании Плана проверок, а при назначении внеплановой проверки - определяется приказом председателя Комитета о проведении такой проверки.
Уведомление о проведении проверки	Плановой – за 10 рабочих дней, внеплановой – за 2 рабочих дня	Срок не определен	Сроки будут определены Регламентами органов власти	Не позднее чем за семь рабочих дней до дня начала проведения плановой проверки. При проведении внеплановой проверки уведомление не направляется.
Срок проведения проверки	15 календарных дней, может быть продлен один раз на 15 кал. дней	15 календарных дней, может быть продлен один раз на 15 кал. дней	Определяются правовым актом органа ведомственного контроля, не могут быть более 2 месяцев	Тридцать рабочих дней
Результат проверки	Акт проверки, включающий информацию: - о наличии и содержании нарушений законодательства или их отсутствии); - утвержденный комиссией план устранения выявленных нарушений в случае выявления нарушений.	Акт проверки, при выявлении нарушений – план устранения нарушений	Акт проверки – оформляется в срок не более 2 месяцев с даты начала проверки. Требования  о  принятии  мер  по   устранению выявленных нарушений, устранению причин и  условий  таких    нарушений, о применении материальной, дисциплинарной ответственности к виновным лицам	Акт проверки, содержащий выводы инспекции о наличии нарушений законодательства РФ о контрактной системе. План устранения выявленных нарушений
Возможный результат проверки	Обращение в правоохранительные органы, обращение в УФАС для привлечения виновных к административной ответственности	Обращение в правоохранительные органы, обращение в УФАС для привлечения виновных к административной ответственности	В  случае  выявления  по   результатам   проверок   действий (бездействия),  содержащих  признаки  административного   правонарушения, материалы проверки подлежат направлению в Главное контрольное управление города Москвы.  В  случае  выявления  по   результатам   проверок   действий (бездействия),  содержащих  признаки  состава  уголовного   преступления, материалы проверки направляются в правоохранительные органы.	При выявлении в ходе проведения проверок действий (бездействия), содержащих признаки состава административного правонарушения, преступления, материалы проверки направляются в Главное контрольное управление Московской области, правоохранительные органы.
Особенности	На заседании комиссии при проведении проверки вправе присутствовать представители заказчика, СМИ. Результаты проверок размещаются на сайте Министерства.	В срок до 30 рабочих дней со дня получения Плана устранения нарушений руководитель подведомственной организации отчитывается перед Министерством культуры о принятых мерах.	Возможны проверки АУ и ГУП в случае предоставления им бюджетных средств на осуществление кап. вложений. Возможно совмещение мероприятий по осуществлению ведомственного и финансового контроля. Объектом проверки являются: соблюдение требований, касающихся  закупок  товаров,   работ, услуг, при  производстве  (выполнении,  оказании)  которых   используются приоритетные продукты и технологии, соблюдение формы принятия заказчиком решения об осуществлении закупок,  требований  к  структуре  и  разделам  контракта,     структуре технического задания, соблюдение требований по использованию подсистем ЕАИСТ г.Москвы. Предусмотрена возможность обжалования действий инспекции. Информация о результатах проверок размещается  на   официальном сайте Органа ведомственного контроля в срок не позднее 10 рабочих дней со дня их окончания.	Подведомственный заказчик в течение десяти рабочих дней со дня получения акта проверки вправе представить в Комитет письменные возражения по фактам, изложенным в акте, которые приобщаются к материалам проверки. По результатам рассмотрения материалов проверки председатель Комитета принимает решение о необходимости направления подведомственному заказчику предложений о принятии мер по устранению выявленных нарушений, устранении причин и условий таких нарушений, а также о применении дисциплинарной ответственности к виновным лицам. Информация размещается на сайте Комитета

Анализ правил и регламентов ведомственного контроля показал, что у органов власти появился новый инструмент для контроля за закупками подведомственных казенных и бюджетных учреждений, однако далеко не все учредители (главные распорядители) определили для себя четкие правила, условия, последовательность действий и правовые последствия осуществления ведомственного контроля в сфере закупок. В регламентах отсутствуют объективные критерии оценки действия заказчиков, не учитываются особенности ведомственных закупок. В большинстве случаев проверки будут заканчиваться составлением формального плана устранения выявленных нарушений, который нельзя считать эффективным инструментом обеспечения законности закупок.

В результате осуществления ведомственного контроля, скорее всего, будут устранены «случайные» нарушения требований законодательства о закупках, связанные с невысоким уров-нем профессионализма работников контрактной службы, с одной стороны, и с неоднозначным толкованием некоторых положений законодательства о контрактной системе, с другой стороны. Что касается, «сознательных» нарушений, направленных на осуществление закупок «в обход» существующих правил и требований, то такие нарушения будет сложно выявить в ходе осуществления ведомственного контроля. И еще сложнее будет устранить причины и условия, способствующие совершению таких нарушений.

Руководитель направления по государственным и коммерческим закупкам

Специализированной организации «Финконт Торги», к.э.н., преподаватель Учебного цен-тра «ФинКонт» С.Г. Богацкая