Закупки «малого объема» по закону № 223-ФЗ: особенности регулирования, практика применения и направления совершенствования

В связи с утверждением Правительством РФ Концепции совершенствования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема на период до 2027 года (распоряжение от 26.06.2024 № 1636-р, далее - Концепция), представляется актуальным рассмотреть вопрос о совершенствовании инструментов и правил проведения «малых» закупок в рамках закона № 223-ФЗ.

Следует начать с определения понятия закупки «малого объема», поскольку ни в законе о контрактной системе от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (далее – закон № 44-ФЗ), ни в законе о закупках от 18.07.2011 № 223-ФЗ (далее – закон № 223-ФЗ) определения закупки «малого объема» нет.

Концепция определяет закупку «малого объема» или «малую закупку» как закупку товаров, работ, услуг, осуществляемую в упрощенном порядке в пределах размеров сумм и годовых объемов, при которых допускается осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), для оперативного удовлетворения отдельных неотложных потребностей заказчика в соответствии с требованиями закона № 44-ФЗ.

В отличие от предложенной концепции в законе № 223-ФЗ есть понятие ценового лимита стоимости закупки, в рамках которого информация о закупке может не размещаться в единой информационной системе (далее – ЕИС), т.е. закупка также может быть проведена в упрощенном порядке, без размещения информации в ЕИС, но это не обязательно должна быть закупка «у единственного поставщика». Согласно п.1 ч. 15 ст. 4 закона № 223-ФЗ к таким закупкам могут быть отнесены закупки товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает 100 тыс. рублей. В случае, если годовая выручка заказчика за отчетный финансовый год составляет более чем 5 млрд рублей, заказчик вправе не размещать в ЕИС информацию о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает 500 тыс. рублей. В рамках Концепции предлагается проработать вопрос о возможностях заказчиков в рамках 44-ФЗ пользоваться бумажным документооборотом при осуществлении закупок на сумму до 100 тыс. руб. для удовлетворения неотложных нужд в кратчайший срок на определенную сумму (например, с ограничением годового объема суммой в 2 млн. рублей). Соответственно, возможности бумажного документооборота для проведения «малых» закупок необходимо сохранить и в Положении о закупках в рамках закона № 223-ФЗ, описав случаи и упрощенный порядок проведения таких закупок.

Более подробное регулирование закупок «малого объема», отнесение их к закупкам у единственного поставщика (по аналогии с законом № 44-ФЗ) или к иным способам неконкурентных закупок, в электронной форме и (или) не в электронной форме, осуществляется заказчиками в Положениях о закупке.

Например, в Едином положении о закупке Государственной корпорации «Ростех» выделен способ неконкурентной закупки «Закупка малого объема у единственного поставщика». Предусмотрено ограничение: совокупный годовой объем договоров, заключенных заказчиком по данному основанию, не должен превышать 10% (десяти процентов) от общего объема договоров, заключенных заказчиком в течение предыдущего отчетного периода (календарного года).

«Под закупкой малого объема у единственного поставщика понимается неконкурентный способ закупки, размер НМЦ договора по которой не превышает:

1. 100 000 рублей с НДС в случае, если выручка заказчика за предыдущий отчетный финансовый год не превышает 5 000 000 000 рублей;
2. 500 000 рублей с НДС в случае, если выручка заказчика за предыдущий отчетный финансовый год составила более 5 000 000 000 рублей;
3. 1 000 000 рублей с НДС в случае заключения договора для обеспечения текущих нужд организации Корпорации, оказывающей санаторно-курортные услуги.».

В Положении о закупках товаров, работ, услуг ФГУП «Торговый дом «Кремлевский» Управления делами Президента РФ в числе случаев закупок у единственного поставщика предусмотрено осуществление закупки товаров, работ или услуг по одному договору на сумму, не превышающую 5 000 000 (пять миллионов) рублей.

В Положении о закупках товаров, работ и услуг АО «Международный аэропорт «Внуково» предусмотрен способ неконкурентной закупки: «малая закупка, в случаях, когда проводится закупка продукции, где сумма закупки не превышает 100 (сто) тыс. руб., а в случае, если годовая выручка Заказчика за отчетный финансовый год составляет более чем 5 (пять) млрд. руб., где сумма закупки не превышает 500 (пятьсот) тыс. руб. Малая закупка может быть проведена способом у единственного поставщика. При проведении неконкурентной закупки решение о проведении закупки принимается в порядке, предусмотренном внутренними нормативными/распорядительными документами Заказчика, в том числе на основании уполномоченного должностного лица Заказчика. Неконкурентные закупки могут проводиться среди поставщиков, включенных в реестр аккредитованных поставщиков, а также с участием только субъектов малого и среднего предпринимательства.».

В Типовом Положении о закупках города Москвы, утвержденном Приказом Департамента городского имущества г. Москвы, Тендерного комитета г. Москвы, Главконтроля г. Москвы от 17.09.2018 № 248/70-23-139/8/77, выделен термин «Закупка малого объема - это закупка товаров, работ, услуг, при которой цена договора не превышает 600 тыс. рублей.». Для проведения таких закупок предусмотрен неконкурентный способ – котировочная сессия, осуществляемая посредством автоматизированной системы "Портал поставщиков". С помощью портала поставщиков проводятся закупки:

• товаров (работ, услуг), стоимость которых не превышает 600 тыс. рублей;
• товаров с ценой договора от 600 тыс. до 5 млн. рублей;
• работ, услуг с ценой договора от 600 тыс. до 3 млн. рублей.

Типовым положением определено, что при осуществлении закупки, предусмотренной дефисом первым настоящего пункта, котировочная сессия может не проводиться в случаях, установленных приказом Департамента города Москвы по конкурентной политике (например, при закупке услуг по дополнительному профессиональному образованию).

Предельная (максимальная) сумма договоров, заключенных в соответствии с настоящим пунктом, может составлять не более 10 процентов годового объема закупок.

Анализ Положений о закупках различных заказчиков показывает, что большинство из них выделяют «малые закупки» либо как один из случаев закупок у единственного поставщика, либо как способ неконкурентной закупки, проводимой в упрощенном и более быстром порядке, по сравнению с конкурентными закупками, включая регулирование упрощенного варианта определения и (или) обоснования начальной (максимальной) цены или цены договора с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) (например, на основании одного счета).

Причем, если в Концепции в рамках закона № 44-ФЗ предусмотрено, что необходимо развивать и унифицировать инструменты электронизации и автоматизации процедуры малых закупок в целях обеспечения неотложных нужд (в виде исключения из общего требования о проведении конкурентных процедур, в строго ограниченном объеме), в рамках закупок по закону № 223-ФЗ электронизация малых закупок предусмотрена только в отдельных регионах (например, в Москве) путем включения соответствующих требований в типовые положения о закупке.

Среди проблем реализации малых закупок в электронной форме Концепция выделяет:

• разный порядок функционирования информационных систем, используемых для проведения малых закупок, отдельная регистрация в каждой из них, разный порядок проведения малых закупок, что усложняет доступ участников закупки к участию в них;
• дополнительную финансовую нагрузку на участников закупки в связи с взиманием платы за участие в малых закупках в размерах, превышающих предельный размер платы, установленный Правительством РФ для взимания операторами электронных площадок;
• неприменение при проведении малых закупок мер, направленных на преимущественную закупку товаров российского происхождения и товаров, происходящих из государств - членов Евразийского экономического союза;
• отсутствие требований к мерам защиты и уровню безопасности информации о закупках и об участниках закупки, содержащейся в таких информационных системах, и к защите персональных данных, что влечет возникновение рисков утечки таких информации и данных и их неправомерного использования;
• отсутствие централизованного учета информации об осуществляемых в субъектах Российской Федерации малых закупках, отсутствие требования об информационном взаимодействии применяемых информационных систем с ЕИС, что не обеспечивает учет и прослеживаемость информации о малых закупках на всем их жизненном цикле, не позволяет применять электронный документооборот в единой информационной системе на этапе исполнения контракта;
• отсутствие информационного взаимодействия с информационной системой, предусмотренной частью 13 статьи 4 Закона № 44-ФЗ (государственная информационная система "Независимый регистратор", ведение которой осуществляется Федеральным казначейством), что не обеспечивает возможность защиты прав и законных интересов участников закупки;
• отсутствие возможности обжалования участниками закупки действий (бездействия) заказчиков и операторов информационных систем, с использованием которых проводятся малые закупки, в том числе поскольку такие операторы не отнесены в настоящее время к числу предусмотренных Законом о контрактной системе субъектов контроля.

Правительство, утвердив концепцию, пришло к выводу, что «Тенденция к увеличению предельных размеров сумм малых закупок (проводимых без применения порядка, предусмотренного частью 12 статьи 93 Закона № 44-ФЗ) и их годового объема усугубляет указанные проблемы и расширяет сферу отношений, которая, по существу, выводится из-под действия федерального правового регулирования, в связи с чем в отношении малых закупок оно не достигает своих целей.

Аналогичные проблемы мы наблюдаем в последние годы в отношении закупок «малого объема» у единственного поставщика, проводимых заказчиками по закону № 223-ФЗ. Практика прокурорского надзора, антимонопольного контроля показывает, что заказчики часто злоупотребляют правом на осуществление закупок «малого объема» в упрощенном порядке у единственного поставщика:

• либо путем увеличения в Положении о закупке возможной предельной стоимости такой закупки в совокупности с отсутствием ограничений по годовому объему таких закупок;
• либо путем «дробления» единой сделки на мелкие закупки в целях проведения вместо одной конкурентной закупки нескольких неконкурентных.

В результате не соблюдаются цели и принципы закона № 223-ФЗ в части развития и обеспечения конкуренции между участниками закупки, в связи с чем отдельные правила, включенные заказчиками в Положение о закупке, признаются судами, антимонопольными органами не соответствующими закону.

Например, по делу № А56-82229/2023 суды признали, что действие заказчика, включившего в Положение о закупке возможность проведения закупки у единственного поставщика, если стоимость закупки не превышает 40 000 000 руб., содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства.

По другому делу № А38-5225/2022 суд согласился с антимонопольным органом, сделавшим вывод, что «заказчик, включив в Положение о закупке право заключения с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) договора, стоимость которого не превышает 1 млн. рублей, обеспечил возможность проведения закупки с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в любых случаях и при любых потребностях без проведения конкурентных процедур, независимо от наличия конкурентного рынка, что приводит к ограничению конкуренции.»

Имеются решения антимонопольных органов, признающие нарушением возможность осуществления закупки у единственного поставщика на сумму до 5 млн. руб., с формулировкой: «При этом данная сумма ничем не обоснована и является явно завышенной. В свою очередь, это позволяет закупать товары, работы и услуги по усмотрению заказчика, в том числе на конкурентных рынках, что повлечет за собой необоснованное ограничение круга потенциальных участников, нарушает принципы осуществления закупочной деятельности (ч.1 ст. 3 Закона о закупках) и положения ч.1 ст.17 Закона о защите конкуренции.» [1]

Следует отметить, что закупки «малого объема» в упрощенном порядке, в том числе у единственного поставщика, проводятся в рамках закона № 223-ФЗ в большинстве случаев не для того, чтобы избежать проведения конкурентных процедур и не обеспечить достижение цели развития конкуренции, предусмотренной законом № 223-ФЗ. Целесообразность упрощенного и быстрого варианта проведения «малой закупки» связана с тем, что издержки и риски заказчика в связи с проведением таких закупок конкурентным способом (заработная плата вовлеченных сотрудников, потери времени и риски неполучения качественного товара в необходимый срок) существенно превышают возможную выгоду от проведения конкурентной закупки. Упрощенный порядок проведения малых закупок предусмотрен Положениями о закупке в целях эффективного использования денежных средств заказчика и сокращения его издержек, что также является целью и принципом закона № 223-ФЗ.

В отдельных случаях, с этим соглашаются судебные органы, например, признав правомерным включение в типовое положение о закупке возможности осуществления закупки товара, работы и услуги у единственного поставщика на сумму, не превышающую один миллион рублей. Решением Муравленковского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа по делу № 2а-207/2024 от 12.02.2024 г. прокурору отказано в признании соответствующего пункта типового положения о закупке недействительным.

Перевод малых закупок в электронную форму, по мнению авторов Концепции, позволит решить главные задачи правового регулирования закупок: обеспечение заказчикам возможности оперативно удовлетворить потребности в товарах, работах, услугах по наименьшей цене и расширение доступа участникам закупки к участию в таких закупках.

Кроме того, в рамках закупок по закону № 44-ФЗ актуальными являются задачи обеспечения централизованного учета и прослеживаемости осуществления малых закупок, а также возможности создания цифровой платформы малых закупок, обеспечивающей взаимодействие всех участников закупок и информационных систем, используемых для проведения малых закупок, в масштабах всей страны. Для контроля расходования бюджетных средств это, возможно, имеет определенный смысл, но в рамках закупок по закону № 223-ФЗ такой дополнительный контроль представляется нецелесообразным.

В рамках совершенствования регулирования закупок по 44-ФЗ для достижения указанной цели предлагается решить следующие задачи:

• унификация порядка проведения малых закупок в электронной форме;
• создание и ведение для целей осуществления малых закупок, по результатам которых заключаются контракты на поставку товара, каталога, содержащего описание конкретных товаров (единый каталог конкретных товаров), а также использование цифрового паспорта промышленной продукции;
• установление единых требований к функционированию информационных систем, используемых для проведения малых закупок, и их взаимодействию и интеграции между собой;
• унификация размеров и порядка взимания платы, которая может взиматься с участников закупки при проведении малых закупок (в случае принятия оператором информационной системы, используемой для проведения малых закупок, решения о взимании платы);
• определение случаев, при которых допускается осуществление малых закупок с использованием бумажного документооборота;
• распространение контроля в сфере закупок на такие закупки.

В рамках закупок по закону № 223-ФЗ аналогичные задачи в части взаимодействия и интеграции информационных систем проведения малых закупок, ограничения размера платы, взимаемой с участников закупок, распространения контроля на такие закупки, могли бы быть решены Правительством путем введения соответствующих правил в постановление от 11.12.20214 № 1352 об особенностях закупок в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Что касается определения случаев и порядка проведения малых закупок не только для субъектов МСП, включая ограничения по цене договора и годового объема, выбора электронной или бумажной формы таких закупок – эти вопросы должны быть урегулированы в Положении о закупке с учетом целей и принципов закона № 223-ФЗ.

Таким образом, анализ правил, практики проведения и контроля малых закупок в рамках закона № 223-ФЗ показывает необходимость введения следующего регулирования указанных закупок:

• ограничения в разумных пределах максимально возможной цены договора и годового объема таких закупок в Положениях о закупке с учетом целесообразности использования упрощенной процедуры закупки в целях обеспечения ее эффективности;
• введение унифицированных электронных процедур и требований к взаимодействию операторов электронных площадок при проведении неконкурентных электронных закупок на сумму до 20 млн. руб. только для субъектов малого и среднего предпринимательства с возможным использованием единого каталога конкретных товаров, апробированного в закупках по закону № 44-ФЗ;
• регулирование в Положении о закупке случаев и лимитов осуществления малых закупок не в электронной (бумажной) форме
• уточнение правил о возможности обжалования действий заказчика, оператора электронной площадки при проведении закупок малого объема.

Материал подготовлен Богацкой С.Г., преподавателем АНО УМЦ «Финконт», к.э.н.

[1] Решение по делу №ТО002/01/17-1321/2023 о нарушении антимонопольного законодательства от 27.11.2023 г.